推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的首要任務(wù)。多年來，我國常住人口城鎮(zhèn)化率穩(wěn)定增長，2024年末全國常住人口城鎮(zhèn)化率增至67%。中共中央、國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村全面振興規(guī)劃（2024—2027年）》，提出實施新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化行動。今年中央一號文件明確，健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機制。如何讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正在城市扎下根、融進去，不斷增強獲得感、幸福感和安全感？本期特邀專家圍繞相關(guān)問題進行研討。

抓好新型城鎮(zhèn)化首要任務(wù)

如何看待推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要意義？目前整體情況怎樣？

蘇紅鍵（中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員）：2024年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率為67%，比上年末提高0.84個百分點，未來城鎮(zhèn)化率將進一步提升。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)，其重要意義主要體現(xiàn)在以下幾方面。第一，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑。當前，我國第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)占比遠高于一些發(fā)達國家的水平，農(nóng)村富余勞動力數(shù)量較多，還有較大轉(zhuǎn)移空間。從農(nóng)村居民收入結(jié)構(gòu)來看，工資性收入占比約42%，相較于其他收入有很大增長潛力，進一步促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，是實現(xiàn)農(nóng)民增收的重要舉措。第二，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，不斷推進戶籍制度改革、基本公共服務(wù)均等化等，有助于打破壁壘，促進勞動力自由流動，優(yōu)化土地資源配置，建設(shè)全國統(tǒng)一要素市場。第三，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是扎實推動全體人民共同富裕的重要保障。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模大，我國有近3億農(nóng)民工，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)增收和享受均等化公共服務(wù)，引導(dǎo)常住地強化基本公共服務(wù)投入，解決好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口最關(guān)心的子女教育、住房保障等問題，有助于提升民生福祉水平，助力全體人民共同富裕。

這些年來，我國不斷推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和戶籍制度改革，城市落戶條件進一步放寬。2014年，為適應(yīng)推進新型城鎮(zhèn)化需要和合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，制定了差異化的落戶政策，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模。在政策推動下，2015年戶籍人口城鎮(zhèn)化率大幅提高。各地相繼出臺推進戶籍制度改革的政策措施，通過降低落戶條件等吸引各類人才。伴隨城鎮(zhèn)化不斷推進和農(nóng)業(yè)人口有序轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距維持在18%左右。2021年至2023年，約4000萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)。

基本公共服務(wù)均等化與戶籍制度改革聯(lián)動推進，在尊重農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口意愿的基礎(chǔ)上，通過系統(tǒng)改革進一步優(yōu)化資源配置，切實保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)需求。為引導(dǎo)地方加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，2024年中央財政下達獎勵資金400億元，2025年安排獎勵資金420億元，增強地方落實農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策的財政保障能力。基本公共服務(wù)均等化最主要的難點之一在子女教育，通過各地區(qū)各相關(guān)部門有序推進，義務(wù)教育階段進城務(wù)工人員隨遷子女在公辦學(xué)校就讀或享受政府購買學(xué)位比例達97%。與此同時，推動保障性住房供給加快覆蓋農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。還有一些地方通過建設(shè)集聚區(qū)等，支持本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自愿搬遷。例如，浙江嘉興創(chuàng)新居民服務(wù)管理機制，將新居民納入全市公共服務(wù)體系，確保符合條件的義務(wù)教育階段隨遷子女在流入地保障入學(xué)，公辦學(xué)校就讀比重不斷提高，通過新建、改建、轉(zhuǎn)化等方式加強保障性住房供給，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進得來、留得下、住得安、能成業(yè)。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化對經(jīng)濟發(fā)展的促進作用，體現(xiàn)在農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的增收效應(yīng)和城鎮(zhèn)化的集聚經(jīng)濟效應(yīng)方面。一方面，對于就近進入縣城或市區(qū)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來說，推進其市民化有利于促進農(nóng)村勞動力就業(yè)和增收，推動縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展。推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，縣域具有較大潛力，通過加強縣城保障性住房供給或安置區(qū)建設(shè)，依法維護進城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，探索建立自愿有償退出的辦法，能提高縣域城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用效率和勞動力供給水平，在加強農(nóng)村勞動力就業(yè)保障的同時，促進縣域經(jīng)濟和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。另一方面，在東部地區(qū)城市和各地中心城市等規(guī)模較大的人口遷入城市，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，促進基本公共服務(wù)均等化，提高城市承載力和勞動力、土地資源配置效率，將有效發(fā)揮大城市的集聚經(jīng)濟效應(yīng)。

更大力度穩(wěn)定擴大就業(yè)

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)目前呈現(xiàn)怎樣的特點？各地有哪些探索？

周立（中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授、國家社科基金重大項目首席專家）：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市既要進得來，也需留得下，核心在于推進其就業(yè)與創(chuàng)業(yè)。當前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主力是近3億農(nóng)民工，我國著力推動農(nóng)民工外出務(wù)工和就地就近就業(yè)創(chuàng)業(yè)，促進高質(zhì)量充分就業(yè)。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)呈現(xiàn)以下特點。一是農(nóng)民工總量繼續(xù)增加。2023年末，在城鎮(zhèn)居住的進城農(nóng)民工12816萬人。2024年，全國農(nóng)民工總量29973萬人，比上年增長0.7%。二是在第三產(chǎn)業(yè)中就業(yè)的農(nóng)民工比重提高。2023年從事第三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民工占比為53.8%，比上年提高2.1個百分點；從事第二產(chǎn)業(yè)的占45.5%，比上年下降2.3個百分點。三是外出農(nóng)民工省內(nèi)流動增多。2023年省內(nèi)流動10907萬人，跨省流動6751萬人，省內(nèi)流動比例增至61.8%。越來越多農(nóng)民工選擇在省域縣域范圍內(nèi)就地就近就業(yè)。跨省流動減少、就地就近就業(yè)、城鄉(xiāng)雙向互動的趨勢，帶來了縣域范圍內(nèi)人才與資源要素的重新集聚。四是就業(yè)靈活性提高。隨著新生代農(nóng)民工逐漸成為主力，就業(yè)選擇更注重工作的靈活性和性價比，對新業(yè)態(tài)新模式的接受度更高，這也使得農(nóng)民工就業(yè)發(fā)生變化，外賣、快遞等就業(yè)形態(tài)正吸納越來越多的農(nóng)民工就業(yè)。零工市場快速發(fā)展，通過互聯(lián)網(wǎng)和移動技術(shù)快速匹配供需雙方，實現(xiàn)勞動力靈活分配，這也帶來大量就業(yè)創(chuàng)業(yè)的可能性。

此外，我國針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口特點，不僅為推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化創(chuàng)造條件，也通過全面推進鄉(xiāng)村振興，為農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)提供平臺。近年來，農(nóng)村交通條件、生活環(huán)境不斷改善，農(nóng)村的良好生態(tài)、慢節(jié)奏生活、低生活成本等因素，吸引越來越多農(nóng)民工、青年學(xué)生、城市白領(lǐng)等返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，催生出新業(yè)態(tài)、新模式、新場景，帶動當?shù)貏趧恿蜆I(yè)。根據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，目前全國各類返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員超過1200萬人。

隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的不斷推進，農(nóng)民工也面臨職業(yè)技能不足、工作穩(wěn)定性較差、社會保障水平偏低等問題。近年來，各地推動有效市場與有為政府更好結(jié)合，配置發(fā)展資源，整合生產(chǎn)要素，以更大力度穩(wěn)定擴大就業(yè)。

一方面，強化農(nóng)民工等重點群體就業(yè)支持。培育壯大創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才隊伍，為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供金融支持，以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。例如，2024年深圳全年發(fā)放各類就業(yè)補貼6.84億元，規(guī)范建設(shè)零工市場74家、就業(yè)驛站80個。福建泉州永春縣通過精準引才、育才、聚才，推動產(chǎn)業(yè)鏈與人才鏈深度融合，以返鄉(xiāng)人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)帶動當?shù)鼐蜆I(yè)，實現(xiàn)特色支柱產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展。此外，還有一些中小銀行機構(gòu)發(fā)放創(chuàng)業(yè)貸款，簡化貸款資料和經(jīng)辦環(huán)節(jié)，為眾多創(chuàng)業(yè)者提供資金支持，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位。

另一方面，以“小縣大城”等具體實踐拓展農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)空間。引導(dǎo)勞動力向縣域流動，這為縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)提供了豐富的勞動力資源，由此促進加工制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。隨著就近就業(yè)的農(nóng)村勞動力不斷流入，實現(xiàn)了人口和生產(chǎn)要素高度集聚。通過全面推進鄉(xiāng)村振興和促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，一些地方在實踐中推動形成“小縣大城”發(fā)展模式。以福建泉州德化縣為例，為拓展就業(yè)創(chuàng)業(yè)空間，德化以做強陶瓷產(chǎn)業(yè)為抓手，逐步完善縣域公共服務(wù)，吸引各路人才圍繞陶瓷產(chǎn)業(yè)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，人隨業(yè)走，縣隨業(yè)興，以產(chǎn)興城，實現(xiàn)了從落后小縣到“小縣大城”再到“小縣名城”的轉(zhuǎn)變。產(chǎn)業(yè)“大集中”，帶來人口“大轉(zhuǎn)移”。1978年以來，德化縣城區(qū)常住人口不斷增加，常住人口城鎮(zhèn)化率已超79%。產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展倒逼了住房、教育、醫(yī)療和公共交通服務(wù)的不斷完善，當?shù)赝ㄟ^實施進城務(wù)工人員安居工程等，讓農(nóng)民工進城有業(yè)可就、有房可住。

夯實制度保障促進轉(zhuǎn)移落戶

推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，各地在戶籍、住房和教育等方面進行了哪些改革和實踐？

邢偉（國家發(fā)展改革委社會發(fā)展研究所研究員）：《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》提出，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。夯實制度保障是扎實推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)鍵。只有為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供預(yù)期穩(wěn)定、公平可及、有力有效的制度保障，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口才會愿進城、能進城，才能留得住、融得進，市民化的質(zhì)量和效率才會得到全面提升。

戶籍制度改革是科學(xué)有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化制度保障的基礎(chǔ)和前提。當前，仍有部分市民權(quán)益和公共服務(wù)的享有與戶籍掛鉤，非戶籍常住人口仍面臨無法享有或有條件享有同等權(quán)益保障和基本公共服務(wù)的困境，影響了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和基本公共服務(wù)均等化的順利實現(xiàn)。我國持續(xù)深化戶籍制度改革，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有同遷入地戶籍人口同等權(quán)利。2024年國務(wù)院印發(fā)的《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》明確提出，全面落實城區(qū)常住人口300萬以下城市取消落戶限制要求，全面放寬城區(qū)常住人口300萬至500萬城市落戶條件。

近年來，戶籍制度改革全面推開。全國大多數(shù)城市全面放寬落戶條件，并推行以經(jīng)常居住地登記戶口制度。從中小城市到大城市，再到特大超大城市，因地制宜制定具體落戶辦法。大多數(shù)中小城市落戶接近于零門檻。部分超大特大城市對學(xué)歷、工作年限、居住年限等硬性條件進行適當放寬，實施更加人性化的遷戶政策。成都、東莞、合肥等一批大城市進一步放開放寬遷移限制，越來越多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進城落戶。廣州取消原來需要的本科學(xué)歷，憑借職稱也可入戶，減少社保繳納時限。深圳人才引進遷戶條件兼顧學(xué)歷型人才、專業(yè)技術(shù)人才和技能人才等。2023年末，深圳常住戶籍人口增至606.14萬人。

積分落戶加快推進。超大特大城市不斷優(yōu)化積分落戶規(guī)則，降低落戶條件，增加落戶名額，簡化落戶流程。上海等超大城市逐步調(diào)整積分落戶政策，暢通普通勞動者落戶渠道。上海制定差異化的人口導(dǎo)入和人才引進政策，完善居住證積分和落戶政策，加大新城對緊缺急需人才等的引進力度。杭州進一步完善積分落戶政策，確保社保繳納年限和連續(xù)居住年限分數(shù)占主要比例，將積分落戶從一年申請一次改為一個季度申請一次，已在市區(qū)落實就業(yè)單位的35周歲以下普通高校大專學(xué)歷畢業(yè)生可在市區(qū)辦理落戶。下一步，相關(guān)部門將進一步完善城區(qū)常住人口500以上超大特大城市積分落戶政策，更好地促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶。

住房和教育是外來人口在城市生活中最看重、最關(guān)心的兩大領(lǐng)域，也是各地推動政策改革創(chuàng)新的著力點和突破口。住房方面，各地紛紛出臺相關(guān)政策辦法，給予相應(yīng)的制度保障。浙江省引導(dǎo)保障性租賃住房多主體投資、多渠道供給，有效解決新市民等住房困難。積極培育發(fā)展住房租賃市場，采取租賃補貼等措施，支持通過市場化方式滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房需求。江蘇省推動穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城市住房保障范圍，鼓勵人口凈流入城市通過收購、轉(zhuǎn)化用途、盤活閑置存量等方式擴大保障性住房供給。教育方面，全面落實“兩為主、兩納入、以居住證為主要依據(jù)”的隨遷子女入學(xué)政策，保障隨遷子女平等接受義務(wù)教育。廣東省將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女義務(wù)教育納入公共財政保障范圍，符合條件的可以在廣東參加高考；東莞等地通過實施積分入讀公辦學(xué)校、補貼民辦學(xué)位政策，解決隨遷子女義務(wù)教育問題，擴大教育受惠面。

基本公共服務(wù)可及性和均等化程度顯著提升。推動常住地提供基本公共服務(wù)制度建設(shè)明顯加快，各省（區(qū)、市）制定并實施基本公共服務(wù)標準，并將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入覆蓋范圍，穩(wěn)步實現(xiàn)基本公共服務(wù)由常住地供給、覆蓋全部常住人口。總體來看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在大多數(shù)基本公共服務(wù)方面已基本與戶籍人口享有同等待遇。部分地區(qū)為更好推動基本公共服務(wù)均等化，在自身財力測算的基礎(chǔ)上，積極探索、大膽突破，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供覆蓋范圍更廣、服務(wù)內(nèi)容更多、標準水平更高的基本公共服務(wù)。福建晉江為隨遷子女免費提供普通高中教育。安徽蕪湖、四川眉山等地支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口繳存住房公積金，可在購房時申請住房公積金貸款等。